一、《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》执行现状
我市是2003年1月经国务院批准实施城管相对集中行政处罚权80个试点城市之一，也是我省指定的首批9个试点城市之一。中山市城市管理行政执法局于2003年1月23日挂牌成立，履行市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，和工商行政管理方面对无照流动摊贩的行政处罚权，以及履行广东省、中山市人民政府规定的其他职责,共119项。
（一）《规定》提高了行政效率，降低了行政成本
为切实履行相对集中行政处罚权工作职责，中山市城市管理行政执法局结合我市实际情况制定了《中山市城市管理行政执法局行政执法责任制度》和《中山市城市管理行政执法局行政执法过程责任追究制度》以及各项配套制度。
实施相对集中处罚权后，从根本上改变了过去城市管理多部法规、多个执法主体、多支执法队伍的多头管理、重复处罚、相互扯皮等问题，从而减少了行政执法环节，提高了行政效率，降低了行政成本。
（二）《规定》提高了社会民众的法律意识
相对集中处罚权工作是依法治国、建立法治社会、实现依法行政的重要组成部分。我市在贯彻实施相对集中处罚权过程中，通过在流动人口密集地发放有关城市管理法律法规的宣传资料、每月10日设立“局长接待日”处理信访和投诉、在具体执法过程中采取劝阻和处罚“软硬兼施”的执法方式等一系列举措，在给社会民众带来一堂堂生动的普法教育课的同时，也缓和了执法人员与执法对象之间的矛盾，大大提高了社会民众的法律意识。调查结果显示，超过75％的受访者对我市城市管理行政执法工作持肯定的正面态度（见表1）。
表1 受访者对我市城市管理行政执法工作满意度的调查
很满意 | 满意 | 不满意 |
11.14 % | 75.16 % | 11.78% |
（三）《规定》实施后有效提升了中山城市形象
城市管理行政执法工作涉及面广，所遇到的问题大多是重点难点问题，历史遗留问题多、社会关注度高。但经过多年的改革与发展，我市城市管理行政执法工作取得显著成效，执法方式逐步实现了由粗放式向精细化、由阶段性向全天候、由突击式向长效化的转变，在城市精细化管理中充分发挥了职能作用。本世纪以来，我市环境秩序不断改善，城市形象和城市品质得到展现和提升，多次蝉联全国卫生城市、全国文明城市，并获得最具幸福感城市、中国特色魅力城市等多项殊荣。这些成绩当中凝结着广大城市管理行政执法工作人员的汗水和智慧。
二、《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》贯彻执行中遇到的问题
（一）合法性问题
《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》实施的时间较长，由于一些法律、法规、规章的出台以及上位政策的变动，导致《规定》与部分上位法不一致，存在合法性问题。具体而言：
1.《规定》与《广东省城乡生活垃圾处理条例》相冲突。2015年9月25日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《广东省城乡生活垃圾处理条例》，并于2016年1月1日起施行，《广东省城市垃圾管理条例》同时废止。《广东省城乡生活垃圾处理条例》对垃圾的分类与投放、清扫、收集、运输、处置、监督管理等做了详细的规定。而本《规定》中第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条沿用的是已经废止的《广东省城市垃圾管理条例》的条款，明显与《广东省城乡生活垃圾处理条例》不一致；
2.《规定》第四十九条与《广东省城市绿化条例》存在一定的冲突。《规定》第四十九条规定：“擅自在城市绿地内开设经营服务点的，责令限期迁出或拆除、赔偿损失，并处1000元以上5000元以下罚款。”2014年《广东省城市绿化条例》进行了修订，将擅自在城市绿地内开设经营服务点的行为纳入了擅自占用城市绿地的范畴，如《广东省城市绿化条例》第二十五条规定：“任何单位和个人不得擅自占用城市绿地，已占用的必须限期归还，并恢复城市绿地的使用功能。”第二十六条规定：“任何单位和个人不得擅自在城市绿地内设置与绿化无关的设施。”，同时第三十七条规定：“违反本条例第二十五条规定，擅自占用城市绿地的，责令限期退出，恢复绿化，并按照每平方米处以三百元以上六百元以下罚款。违反本条第四款规定，损坏相关设施、不缴纳恢复绿化补偿费的，责令限期缴纳和赔偿；超过占用期限的，责令限期归还，并按照所占面积处以绿地占用费的二倍罚款。”由此可见，《广东省城市绿化条例》实质上已经将《规定》第四十九条废止了。
3.《规定》第五十五条与《城市照明管理规定》相冲突。《规定》第五十五条规定：“有下列行为之一的，责令限期拆除、赔偿经济损失，可并处1000元以下罚款；有违法所得的，可并处10000元以上30000元以下罚款： （1）擅自拆除、迁移、改动城市道路照明设施； （2）在城市道路照明设施附近堆放杂物、挖坑取土、兴建 建筑物及进行有碍城市道路照明设施正常维护和安全运行的活动； （3）擅自在城市道路照明灯杆上架设通讯线（缆）或者安置其他设施； （4）私自接用路灯电源；（5）偷盗城市道路照明设施； （6）故意打、砸城市道路照明设施；（7）不听劝阻和制止，非法占用城市道路照明设施。”但2010年7月1日起开始实施的《城市照明管理规定》第二十八条规定：“任何单位和个人都应当保护城市照明设施，不得实施下列行为：（1）在城市照明设施上刻划、涂污；（2）在城市照明设施安全距离内，擅自植树、挖坑取土或者设置其他物体，或者倾倒含酸、碱、盐等腐蚀物或者具有腐蚀性的废渣、废液；（3）擅自在城市照明设施上张贴、悬挂、设置宣传品、广告；（4）擅自在城市照明设施上架设线缆、安置其它设施或者接用电源；（5）擅自迁移、拆除、利用城市照明设施；（6）其他可能影响城市照明设施正常运行的行为。”第三十二条规定：“违反本规定，有第二十八条规定行为之一的，由城市照明主管部门责令限期改正，对个人处以200元以上1000元以下的罚款；对单位处以1000元以上3万元以下的罚款；造成损失的，依法赔偿损失。”由此可见，两者适用的情形不同，且处罚的标准也不一样，两者之间存在严重的冲突。
（二）科学性、合理性问题
《规定》赋予管理单位的行政权力与责任相当，公民权利与义务相一致；条文中有关法律责任与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程序相当，且采用对行政相对人权益损害最小的方式实现政府规范性文件的制定目的；各项管理措施体现了公平、公开原则和以人为本原则，符合法治的基本原则和基本精神。
但《规定》在科学性和合理性方面也还存在一定的不足之处。一是城管执法权威不足。《规定》只是中山市政府规范性文件，既不是政府规章也不是地方性法规，因此权威性明显不足。在具体执法过程中不仅执法者自身有些底气不足，执法对象也存在些许抗拒甚至藐视心理。在受访的对象中，有31.8%的人认为影响我市城市管理的主要原因是执法权威不够，处罚不够严厉。二是审批权与执法权分离造成的问题。城管只负责行政处罚，是末端环节，而事项的审批权在其他管理部门。由于审批部门对事项审批后往往不再去监督管理，导致了许多城市管理问题和社会矛盾，一味靠执法部门执法，难以从根本上解决问题。
（三）协调性问题
现行有关中山实施相对集中城市管理行政处罚权的文件主要有两个，一个是《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》（中府[2011]35号），另一个是《中山市实施相对集中城市管理行政处罚程序暂行规定》（中府[2003]8号）。经审查，评估方认为，自2011年修订《规定》以来，中山市在实施相对集中城市管理行政处罚权方面再没有出过相关的其他规范性文件，且现行关于实施相对集中城市管理行政处罚权的两个文件，一个涉及实体权力配置，另一个涉及程序步骤，两个文件配合得当，因此，目前中山市在实施相对集中城市管理行政处罚权方面不存在协调性的问题。
（四）操作性问题
《规定》中的大部分条款是借用其他法律、法规的条款，因此，《规定》的各项规定较为具体，主要制度可行，规定的措施也较为高效便民，并没有给行政相对人增加更多负担。在调研中了解到，自我市开展相对集中城市管理行政处罚权工作以来，依法执法、文明执法程度、群众满意度有较大提高。在受访的人群中，有95.5%的受访者认为当前城管执法能够做到文明执法。《规定》中各项措施基本能够解决城市管理中遇到的问题，且简便易行。但评估方认为《规定》中的内容实际上是城管在“借法执法”，即城管执法所依据的全部是其他领域主管部门主导的立法，在法规修订方面，城管执法部门不具有主动性。而工商、环保、市容、绿化等各部门的主管机关本身不行使《规定》中的行政处罚权，因此他们就缺少修订该部分法律、法规的冲动。这种格局会在一定程度导致城管执法部门所依据的法律、法规与社会现实脱节、内容陈旧等问题，也会给操作性带来一定的问题。
三、相关建议
(一)提升效力位阶，树立城管执法权威
《规定》属于政府规范性文件，这种法律属性的定位是2011年中山市缺少地方立法权格局下的产物，是一种无可奈何的选择。然而，这种以规范性文件的方式来落实相对集中城市管理行政处罚权面临着效力位阶不足，城管执法权威不够的窘境。因此，评估方认为，当下中山市已经获得了城市管理方面的地方立法权，中山市应当充分运用地方立法权，将《规定》升格为地方性法规，并对城管执法的范围、权限、原则等进行规定，使其既与中山市的基本情况相一致，同时又可以利用这次制定地方性法规的契机，修改《办法》中与法律、法规、规章以及上位政策不相一致的地方，弥补城管执法权威性不足的缺陷。在问卷调查中，有77.7%的受访者都认为将现行《规定》上升为地方性法规，提升其法律位阶很有必要。
(二) 厘清职责界限，提高城管执法效率
按照上位政策要求，实施相对集中城市管理行政处罚权的原则是管罚分离，也就是说城市管理过程中涉及到的法律、法规、规章实施中审批权、管理权仍由原职权部门行使，仅将城市行政管理的行政处罚权中一部分由城市行政管理部门集中行使。城市管理处罚权集中交由城管部门行使后，原职权主管部门往往只负责审批而疏于监管，城管部门只负责处罚而在实际工作中监督管理与实施行政处罚又难以分开，这样，在主管部门和执法部门之间就形成了一个监督管理的真空地带：谁都可以去管，谁都可以不去管，导致了职责不清。在本次问卷调查中，有43.9%的受访者都认为目前城管执法存在着执法依据不详尽，管理权限不清晰的问题。因此，评估方建议强化主管部门履行对审批事项的批后监管职责，或者把监督管理权明确赋予执法部门。探索把某些审批权（如广告牌的审批）直接赋予给城管执法部门，以提高城管执法部门的行政效率。
(三)健全信息共享，加大部门沟通协作
实施管罚分离，避免职责重叠、权力交叉是当初考虑实施相对集中城市管理行政处罚权的重点，但事实上管罚机关的配合问题在实践中更为突出，城管执法部门对原有职权机关依赖度高，对于执法信息的共享利用、专业支持等问题，实践中未能较好解决，客观上造成了处罚程序的繁杂，甚至成为了集中行政处罚权实施的短板。在本次问卷调查中，有25.1%的受访者都认为目前影响城管执法的主要原因中部门配合不好是一个非常重要的关键性因素。因此，评估方建议主管职权部门和城管执法部门应当建立部门之间的协作、配合机制，及时通报行政许可、监督管理、行政处罚等情况，使部门之间的管理形成合力。探索推进电子政务工程，使各主管部门和执法部门通过网络进行信息共享、传递及协同办公；通过建立“审批抄告制度”、“处罚后续处理制度”、“重大审批、处罚征询制度”等及时衔接、密切配合的平台，节约管理资源，实现低耗高效。
(四)加强队伍建设，规范城管执法
当前《规定》中规定了119项行政处罚权，涉及到环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政管理、工商管理等多个大类，所面对的行政相对人形形色色，这就导致城市行政管理工作错综复杂且琐碎不堪。但在调研中，评估方了解到中山市城市管理行政执法局以及其委托单位——各镇区综合执法局都面临着执法人手不够的问题。本次调查问卷中，有85.9%的受访者都认为根据我市当前城市管理的需要，城管执法人员数量难以满足执法的需求。为了解决城市管理行政执法人员不够的问题，市局依据镇区各综合执法局不得不大量招录执法辅助人员，甚至有的镇区执法辅助人员的人数要超过正式在编的执法人员。执法辅助人员的大量存在在一定程度上解决了行政执法人员不够的问题，但带来了执法不规范的新问题。这些执法辅助人员不具有执法资格证，原则上只能开展执法辅助工作，不能够单独执法，但在实践中很多执法辅助人员大多拿着执法人员签署的文书上路执法，这与当下法治精神严重相违背。因此，评估方认为，应当合理增加城市行政管理执法的人员编制，规范执法辅助人员的执法行为，营造法治中山的良好社会环境。
