关于住宅建设用地使用权“自动续期”的几点看法

发布时间 ¦ 2016-05-10 浏览次数 ¦

据新闻报道,近日温州部分市民所持土地证面临土地使用年限到期,预估需要补交数十万元土地出让金“买地”才能重新办理土地证。此事引起舆论普遍关注。针对该事件应如何处理、“自动续期”应如何解释以及续期时是否需要补交费用等问题,各方众说纷纭。本文也就此事件相关问题一并谈谈自己的几点看法。

 

●“自动续期”等不等于“免费自动续期”?

 

这是目前舆论争论最激烈的问题。这个问题涉及具体法律条文是《物权法》第一百四十九条。该条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。”该条规定对住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权的续期问题作了区别对待。其中,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。

 

“自动续期”等不等于“免费自动续期”?这个问题可以从法理与事实两个维度来说明:

 

一、法理纬度

 

1、如果“自动续期”等于“免费自动续期”的话,那么《物权法》还规定使用权期限干什么?如果 《物权法》一边规定住宅建设用地使用权期限为70年,另一边又规定等70年到期时就可以免费地、自动地续期,则其效果就是无期限。既然其效果就是无期限,何不直接规定住宅建设用地使用权无期限限制。

 

2、“自动续期”是针对“申请续期”而言。在建设用地使用权期限届满需要续期的情况下,我国不同的法律曾分别规定了 “申请续期”和“自动续期”等两种续期方式。《城市房地产管理法》第二十一条规定:“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的外,应当予以批准。”这里规定的是“申请续期”方式。而上述《物权法》第一百四十九条则规定了“自动续期”方式。由此可见,“自动续期”所指向的是产权人继续保有物权的方式,其所要解决的是在建设用地使用权期限届满需要续期的情况下,产权人需不需要向有关部门提出申请以及需不需要有关部门批准续期的问题。它并不解决续期时,产权人需不需要补交费用的问题。

 

3、“自动续期”在《合同法》、《劳动合同法》等法律中也存在。比如,《劳动合同法》第四十五条规定:“劳动合同期满,有本法第四十二条规定情形之一的,劳动合同应当续延至相应的情形消失时终止。”根据本条规定,劳动者在劳动合同期满需要续延时,该劳动合同就会自动延续。这里做一个反向推论:按照现在很多人的主张,“自动续期”就是“免费自动续期”。因为既然是自动了,那续期就应当是无条件的。而要求补交费用就是条件,故而是违法的。现在,用这个逻辑来类比上述 《劳动合同法》规定:既然劳动者有权自动延续劳动合同,那么劳动者应当也可以以此主张,在未来的劳动合同延续期间不支付劳动力这一对价。但是上述《劳动合同法》显然没有这样规定。要特别说明的是,之所以做这个反向推论,其目的不是要以此证明在住宅建设用地使用权期限届满需要续期的情况下产权人需要补交费用,而是想以此进一步说明“自动续期”仅仅是一个续期的方式,它本身不涉及是否需要补交费用的问题。换句话说,“自动续期”是一个问题,而是否需要补交费用则是另外一个问题。

 

综上,从法理维度而言,“自动续期”不等于“免费自动续期”。

 

二、事实维度

 

从当时可查的立法过程中的讨论材料,可以确认以下两点:

 

1、当时之所以规定 “自动续期”,主要考虑的因素是:小区业主众多,动辄成百上千,不可能让为数众多的业主单个提出续期申请。这里既有操作成本的考虑,更有可行性的考虑。举例说明:一个小区有2000户业主,如果必须申请才能续期的话,其中有1500户提出续期申请,而另外的500户因各种原因没有提出续期申请,那么对于这些没有提出申请的应当如何处理?主要是基于这一考虑,《物权法》没有采用之前已经生效的 《城市房地产管理法》所规定的“申请续期”,而是作出了“自动续期”的规定。

 

2、当时在立法过程中,的确讨论过是否需要补交费用的问题。对于要不要补交费用,当时争议很大,大致有四类意见:其一,不应交费;其二,象征性交费;其三,根据交费时的水平交费;其四,有所优惠地交费。由于分歧太大,也考虑到住宅建设用地使用权续期是否需要补交费用关系到产权人切身利益,而当时还缺少足够的科学依据,尚需进一步慎重研究,所以最后《物权法》没有对这个问题作出相应规定。

 

综上,从事实维度而言,“自动续期”也不等于“免费自动续期”。

 

●续期时是否需要补交费用及其他相关问题

 

下面,从以下方面进行论证:

 

一、需要确认的一点事实,就是《物权法》对住宅建设用地使用权续期时是否需要补交费用这一问题是没有作出相应规定的,也就是说,《物权法》对此问题存在立法空白。

 

当前舆论之所以争论很大,其关键点即在于双方都不承认或者说回避这一事实。就持不需要补交费用的观点的人来说,在他们看来,“自动续期”这一规定本身就已经包含了“免费”的意思。也就是说“免费”这个问题已经在《物权法》上有了明确规定。就持需要补交费用的观点的人来说,在他们看来,“自动续期”这一规定本身就已经排除了“免费”的意思。

 

申而言之,“交费”这个问题在《物权法》上已经有了明确规定。但事实是:从“自动续期”本身,既不能必然地得出“免费”的结论,也不能必然地得出“交费”的结论。事实上,《物权法》对住宅建设用地使用权人续期时是否需要补交费用这一问题并没有作出相应规定。

 

二、是否需要补交费用的问题。这个问题又包含两个层面的问题。第一,当前具体个案中所涉产权人是否需要补交费用的问题;第二,未来此类情况应当如何从国家层面予以有效解决的问题。

 

1、关于当前具体个案中所涉产权人是否需要补交费用这一问题,行文至此,答案其实已经很清楚了。既然《物权法》对此问题存在立法空白,并没有规定是否需要补交费用,有关部门要求产权人补交费用于法无据、于理不通。

 

2、未来此类情况应当如何从国家层面予以有效解决?这个问题其实就是《物权法》这一立法空白应当如何处理的问题。

 

首先,建议由全国人大常委会通过补充立法的方式来解决这一问题。《物权法》由全国人大制定,在全国人大闭会期间,根据《立法法》第七条规定,全国人大常委会有权对该法进行补充立法。这里顺带说明两点:一是不宜采用立法解释的方式。根据《立法法》第四十五条规定,只有在 “法律的规定需要进一步明确具体含义的”、“法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的”等情形下,才可使用法律解释。而“法律空白”不属于此两种情形。二是不宜采用司法解释的方式。根据《立法法》第一百零四条规定,最高人民法院只能就工作中具体应用的法律,主要针对其具体条文,作出符合立法目的、原则和原意的解释。也就是说,司法解释时,必须要有所依附的具体法律条文。而此处的问题属于“立法空白”问题,并无可资依附的条文。那么是否可以依附“自动续期”条款?如上文所述,“自动续期”这一条本来就没有涉及是否需要补交费用的这一层意思,所以此条不可以作为所依附的条文。

 

其次,全国人大常委会未来在补充立法时,面临着对需不需要补交费用这一问题的最终处理。兹事体大,涉及全国所有产权人的切身利益,需作周详论证。限于篇幅,不作展开,可另文详述。

 

三、其他相关具体问题。就当前具体个案来说,如果现在有关部门单凭一己之理解,要求产权人在续期时必须缴费,否则不予续期,此等情形可作以下理解与处理:

 

1、有关部门给不给续期不影响产权人对住宅建设用地使用权的获得。这里必须明确,产权人对期满后住宅建设用地使用权的获得,不是基于有关部门的审批同意,而是基于《物权法》“自动续期”的直接法律规定。有关部门不予批准续期(实际上其也无权审批)、不予更改产权登记簿以及不予颁发新的产权证书等行为,并不影响产权人对该住宅建设用地使用权的获得。同时,在这种情况下,产权人可以就不予更改产权登记簿以及不予颁发新的产权证书等行为对有关部门提起行政诉讼。

 

2、如果有关部门认为即使产权人因“自动续期”而可以继续保有住宅建设用地使用权,但是仍然坚持向产权人追讨续期费用的话,此时,发生争议的已经不是产权人能否保有住宅建设用地使用权这一物权问题,而是追讨续期费用这一债权问题。对于这一债权问题,有关部门负有提供法律规定的义务。如上文所述,在全国人大常委会没有作出补充立法之前,有关部门此类诉讼请求缺乏相应法律依据。(作者邱灼松供职于中山市委党校)

(来源:中山日报 20160425日F2版,字数:3564

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